Diretivas de atuação da área Consultiva da Procuradoria-Geral do Estado (PGE/MS), aprovadas por meio da Resolução Conjunta PGE/CGPGE/MS/N° 05, de 22 de outubro de 2020.
O trabalho consultivo da Procuradoria-Geral do Estado deve exteriorizar parecer com o objetivo de dirimir dúvida jurídica, não se prestando a servir como mera chancela de atos e procedimentos administrativos, salvo pareceres obrigatórios por força normativa (leis, decretos, resoluções etc.)
Tendo em vista o destinatário principal do parecer jurídico, este deve prezar pela clareza e objetividade e ser inteligível ao consulente, devendo sua conclusão ser estruturada sob a forma de itens, quando for o caso, condensando-se todas as observações ou ressalvas eventualmente apontadas, possibilitando ao gestor o entendimento escorreito do posicionamento da Procuradoria-Geral do Estado.
Ao Órgão Consultivo da PGE não incumbe pronunciamento formal subsequente para fins de verificação quanto ao atendimento das recomendações e/ou alterações sugeridas no corpo do parecer jurídico.
O parecer jurídico deve evitar posicionamentos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade.
Se a consulta possibilitar mais de uma solução jurídica igualmente plausível e sustentável, convém que o parecer jurídico leve ao conhecimento do consulente também o entendimento jurídico alternativo e sua respectiva fundamentação.
Quando da análise jurídica de consulta, ausentes os parâmetros de legalidade desejados pelo consulente, a atividade consultiva não deve se restringir à apreciação negativa, posto que, havendo possibilidade jurídica possível, cabe ao parecerista indicá-la ao gestor público.
Quando o tema em exame suscitar dúvidas e controvérsias jurídicas relevantes, incumbe ao parecerista referi-las de forma sucinta, para que o consulente conheça as variações teóricas existentes e, a partir das orientações a seu respeito, tenha como ponderar riscos e benefícios de cada opção apresentada.
O órgão consulente deverá apontar, com clareza e objetividade, a situação fática e a dúvida jurídica a ser dirimida pelo órgão consultivo, instruindo-a adequadamente com a documentação necessária e suficiente à sua total compreensão.
Tendo em vista a possibilidade de perecimento do objeto da demanda ou do interesse público, o pedido de informações complementares à correta instrução de consulta deve se dar como medida excepcional, consignando-se em despacho todos os pontos a serem esclarecidos e todos os documentos adicionais com que se devem instruir os autos, caracterizadores de requisitos mínimos para o pronunciamento consultivo.
Esgotadas todas as possibilidades de complementação instrutória, fazendo-se iminente o transcurso do prazo ou o risco de perecimento do objeto da demanda ou do interesse público, e havendo viabilidade de parecer condicional, este indicará todas as questões condicionantes a serem observadas pelo gestor público.
Os imperativos de segurança e eficácia do parecer recomendam que a respeito do tema demandado, sempre que possível, se verifique previamente a existência de orientação ou precedente consultivo no âmbito da Procuradoria-Geral do Estado.
Nos casos de processos que tenham por objeto matéria fática e jurídica analisada previamente por Parecer Referencial, não sendo o caso de dúvida jurídica, deve o Procurador restituir os autos ao órgão de origem para atendimento ao disposto no parágrafo único, do art. 1º, do Decreto Estadual nº 15.404/2020.
O Parecer Vinculado deve apenas fazer a subsunção do caso concreto ao parecer paradigma, de forma concisa e objetiva, evitando-se a transcrição de todas as teses e fundamentos do precedente utilizado.
A menção de entendimento dos Tribunais Superiores, bem como dos Tribunais de Contas, seja da União ou dos Estados, deve indicar se aquele representa ou não a jurisprudência consolidada daquele Tribunal a respeito do tema, evitando-se também a transcrição do julgado sempre que a mera referência com indicação do acórdão seja suficiente.
Caberá ao órgão consulente, e será de sua inteira responsabilidade, instruir os autos com os documentos que comprovem a competência do agente público para a prática dos atos administrativos, respectivamente, sobre os quais o órgão jurídico não está obrigado a se pronunciar, dada a presunção de veracidade que os reveste.
Dada a presunção de legitimidade e de veracidade atribuídas ao ato administrativo, deve se evitar a recomendação de complementos de justificativas ou comprovações de afirmações, salvo evidente descompasso com o constante nos autos, eis que a prática de dolo, fraude ou erro grosseiro que eventualmente vier a ser identificada posteriormente em face do agente público, importará na responsabilidade pessoal e exclusiva daquele.
A prevalência de aspectos técnicos ou presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato e tomada de decisão, razão pela qual o Órgão Jurídico não pode imiscuir-se naqueles conteúdos, salvo se manifestamente ilegais.
É recomendável ao Órgão Jurídico promover reuniões prévias com os setores técnicos para encaminhamento de questões de alta relevância ou complexidade jurídica, visando obter esclarecimentos sobre o assunto, podendo inclusive, na atividade do assessoramento jurídico, orientar na correta instrução processual.
Nos processos licitatórios, ao final da fase preparatória, a emissão do parecer jurídico tem a finalidade de realizar (i) o controle prévio de legalidade da contratação, nos termos do art. 53, da Lei Federal n. 14.133/21 e (ii) o exame e aprovação prévios das minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes, nos termos do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93.
Na elaboração do parecer jurídico deverão ser apreciados todos os elementos indispensáveis à contratação, com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica, devendo, ainda, ser observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável.
Entretanto, esta análise não pode descurar que à PGE cabe prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar no juízo de conveniência e oportunidade dos atos praticados no âmbito da Administração, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa, econômica, financeira e orçamentária, dentre os quais, os exemplificados a seguir:
(1) as escolhas do gestor público;
(2) o motivo apresentado para fins de justificar a necessidade da contratação;
(3) as especificações técnicas do objeto;
(4) a regularidade das planilhas de quantitativos e a escolha do documento utilizado para fins de quantificação do bem a ser adquirido ou do serviço a ser contratado, ressalvada a hipótese de identificação notória de contradição entre o documento acostado e a justificativa apresentada;
(5) as análises e respectivas conclusões quanto ao levantamento de mercado;
(6) a justificativa técnica e econômica para o agrupamento de itens em lote quando o objeto a ser licitado for divisível, ressalvada a hipótese de a justificativa econômica não restar devidamente demonstrada nos autos;
(7) A descrição dos requisitos necessários e suficientes à escolha da solução, salvo na hipótese em que estes puderem causar notória restrição de competitividade no certame sem a devida justificativa para a sua exigência, circunstância em que o parecer jurídico deverá apenas alertar o gestor para esse aspecto;
(8) o posicionamento conclusivo sobre a viabilidade e razoabilidade da contratação;
(9) a estimativa do valor da contratação e a respectiva pesquisa de preços que a ampara, ressalvada a hipótese de manifesta ontrariedade ao ato normativo que disciplina a realização desta fase procedimental;
(10) da opção ou não pelo sistema de registro de preço, bem como da justificativa para a não utilização da intenção de registro de preço e dos motivos invocados para permitir ou não a adesão (carona) à ata de registro de preço;
(11) a fonte orçamentária indicada, ressalvada a hipótese de recurso oriundo de fundo especial em que não ficar demonstrado pelo órgão/entidade estar a despesa em consonância com a finalidade para o qual fora criado o respectivo fundo, conforme dispõe o art. 71, da Lei n. 4.320/1964;
(12) da classificação do objeto a ser licitado como de natureza “comum”, quando observadas as diretivas previstas nos respectivos regulamentos. (Redação dada pela RESOLUÇÃO CONJUNTA PGE/CGPGE/MS/Nº 07, DE 14 DE AGOSTO DE 2023.)